주권자의 명령이다!

국회와 정치권은 위헌적 국민투표법 즉시 개정하고

국민발안 원포인트 개헌 국민투표를 대선과 동시에 실시하라!

헌법개정의 핵심은 권력구조의 변화가 아니라, 직접민주주의의 강화이다. 위헌·불법 비상계엄과 탄핵 정국을 거치면서 그 어느 때보다 개헌의 시급성에 대한 국민적 공감대가 크다. 주권자를 배신한 대통령과 국무위원의 탄핵 절차에서 주권자인 국민이 완전히 배제되었기 때문이다. 국민참여를 제도적으로 보장하여 이른바 ‘광장민주주의’를 ‘투표민주주의’로 전환함으로써 대의제 민주주의를 보완하는 것이 절실히 요구된다.

모든 권력은 국민으로부터 나온다는 헌법 제1조가 제대로 작동하려면 가장 중요한 입법권력 특히 유신헌법이 폐지한 ‘헌법개정 국민발안권’을 이번 대선에서 반드시 헌법에 부활시켜야 한다. 헌법재판소도 국민이 대한민국 주권자이며 최고의 헌법 제정 권력이므로 헌법 제·개정 여부, 헌법 개정 내용 등 제반 결정권이 국민에게 있고 이는 주권자가 보유한 가장 기본적인 권리이며 가장 강력하게 보호되는 권리라고 여러 번 판시한 바 있다(헌재 2010헌바132 등).

그런데 ‘국민발안 헌법개정’ 국민투표를 하기 위해서는 국민투표법을 반드시 개정해야 한다. 헌법재판소가 2014년 국민투표법 일부조항에 대해 헌법불합치 결정을 하였기 때문이다. 주민등록 또는 국내거소 신고가 된 사람만 투표하게 한정한 국민투표법 일부 조항이 재외국민 투표권을 제한한다는 이유에서다. 국회가 개선 입법을 하지 않아 해당 조항이 2016년부터 효력을 잃었다.

국회의원들과 정치인들이 10년 이상 위헌적 직무유기를 하고 있는 것이다. 국회는 즉각 국민투표법 개정에 나서야 한다. 더 이상 늦출 이유가 없다. 아니, 늦춰서도 안 된다. 국민투표법 개정이 선행될 때야 비로소 국민주도 상생개헌이 가능하다. 우원식 국회의장도 2025년 4월 6일 긴급 기자회견을 열어 조기 대선과 동시에 개헌 국민투표를 하자고 제안하면서 가장 큰 절차적 걸림돌이 되고 있는 국민투표법을 개정하자고 주장하였으나 석연치 않은 이유로 3일 만에 철회하였다.

그런데 중앙선거관리위원회는 그 다음 날, “21대 대선일에 개헌안 국민투표를 동시에 실시하기 위해선 재외국민 투표 관련 업무 등을 고려했을 때 4월 15일까지 국민투표법 개정을 완료해야 한다.”고 밝혔다.

하지만 4월 15일까지 법 개정 시한을 못 박은 근거를 밝히라는 시민사회와 국민들의 질의에 대해 지금까지 구체적으로 답변하지 않고 있다. 과연 중앙선관위의 말대로 4월 15일까지 법 개정을 하지 못하면 대선과 함께 개헌안 국민투표를 하지 못하는 것일까?

결론은 그렇지 않다. 기간만 놓고 본다면 우리 헌법상 헌법 개정안은 발의 이후 개정까지 최소 40여일이 걸린다. 참고로 현행 헌법(1987년 제9차 개정)은 헌법개정안이 국회 재적의원 과반수 의원의 발의부터 헌법개정안 국민투표일까지 불과 42일이 걸렸다. 이를 기초로 추론컨대, 대선일(2025.6.3.) 기준 42일을 역산하고, 개헌안 부칙에 ‘개헌안 공고의 국민투표안 공고 의제(擬制)’ 규정을 신설하는 한편, 개헌안 공고기간 20일, 국민투표안(헌법개정안) 공고기간 18일(87년 당시 7일)과 개헌안 및 본회의 의결결과 각 이송 기간 등을 최대한 단축할 수 있다면, 여야 정당(또는 200인 이상 국회의원)의 합의만으로 대략 2025년 4월 말까지 국회 본회의에 개헌안을 상정하여 대선과 함께 국민투표로 확정할 수 있게 된다. 여야 의원들은 국민투표법 개정안을 이미 4건이나 국회에 접수하였으므로 개헌 절차 진행과 동시에 법 개정 절차를 진행하면 된다.

그렇다면 왜 다른 개헌안보다 국민발안 원포인트 개헌이 먼저 되어야 하는가? 그 이유는 대통령제 개혁, 지방분권·자치 강화, 기본권 강화, 기후위기·저출생·고령화·양극화 대응 등 다양한 개헌안이 논의되고 있지만, 이러한 개헌안들은 정당과 정치권의 이해관계가 복잡하여 쉽게 합의되기 어렵고, 무엇보다 국민발안 개헌이 진정한 국민주권 민주공화국으로 가는 열쇠이기 때문이다.

우원식 국회의장도 역설하였듯이, 대통령 임기 초에는 개헌이 국정의 블랙홀이 될까 주저하고, 임기 후반에는 레임덕으로 추진 동력이 사라진다. 이 악순환을 반복하지 않으려면, 새 대통령의 임기가 시작되기 전에 손쉽게 국민과 여야가 합의할 수 있는 직접민주정의 꽃 ‘국민발안’ 원포인트 개헌안(10차 개헌)을 대선 투표와 함께 확정하여야 한다. 그 후 새 정부가 제정한 개헌절차법에 따른 국민의 개헌발안 절차를 통해 사회 대개혁 과제를 반영한 실질적인 헌법개정(11차 개헌)을 하면 된다. 국민발안 개헌은 죽어가는 민주주의 헌정 질서에 새 생명을 불어 넣는 국정의 화이트홀이 될 것이고, 지방분권, 기본권 강화 등 사회 대전환 개혁 과제들을 담을 수 있는 그릇이 될 것이다.

국민발안 헌법개정은 우리에게 생소한 제도가 아니다. 헌정사에 이미 도입되었던 대표적 직접민주주의 제도이다. 제2차 개정 헌법(1954년)부터 제6차 개정 헌법(1969년)까지 헌법개정제안권자로 일정 수 이상의 국회의원과 대통령 외에 ‘50만명 이상의 유권자’가 함께 규정되어 있었다. 1972년 유신헌법(제7차 헌법 개정)이 국민의 헌법개정제안권을 빼앗아간 이후 50여년이 지난 지금까지도, 국민을 말로만 주권자로 치켜세우고 모든 권력을 입법, 행정, 사법 엘리트들이 독점하는 ‘헌정 카르텔’의 역사가 점철된 것이다.

또한 2020년 3월 6일 헌법개정에 국민발안권을 원포인트로 도입하는 헌법개정안이 강창일 등 148명 의원에 의하여 제안되기도 하였다. 스위스, 이탈리아, 독일(일부 주), 미국(일부 주) 등 여러 나라에서도 국민이 직접 법안을 발의하거나 개헌을 제안할 수 있다.

목하 진정한 국민주권 시대의 문이 열렸다! 이제는 유신 독재에게 빼앗긴 국민발안권을 반드시 대선과 함께 헌법에 되찾아 오고 개헌절차법을 제정하여야 올곧은 제7공화국을 열어갈 수 있다. 국민발안 개헌은 향후 사회대개혁을 위한 ‘고삐’를 주권자인 국민이 직접 쥘 수 있도록 하는 강력한 첫 걸음이다.

여야 정치권은 더 이상 좌고우면하지 말고, 국민투표법을 즉각 개정하라! 국민발안 원포인트 개헌 국민투표를 대선과 동시에 실시하라! 만약 그렇지 않다면 헌정수호의지가 박약한 것으로 보고, 주권자 국민들은 대선과 연계해 엄중히 그 책임을 물을 것이다.

2025년 4월 16일

국민주도상생개헌행동