지방자치 부활 30주년, 그 진단과 초광역자치행정의 전개

박 명 흠

공동의장

지방분권개헌국민행동

― 목 차 ―

1. 한국 지방자치제 출범과 중단 그리고 부활 ---2

1) 지방자치 법제정비와 지방자치제 출범-------2

2) 지방자치제 중단과 부활------------------3

2. 30년 지방자치 회상과 진단---------------4

1) 30년 지방자치 되돌아보기----------------4

2) 30년 지방자치, 진단과 처방---------------5

3. 지방자치와 궤를 같이하는 지방분권---------7

1) 지방자치 부활과 지방이양심의회 발족-------7

2) 지방분권 법제시대 진입------------------8

3) 향후 지방분권추진 우선 과제-------------11

4. 지방자치 30년 만에 시도하는 초광역자치행정--17

1) 부울경 메가시티 거버넌스 구축-----------17

2) 부울경 메가시티의 개요-----------------18

3) 메가시티 모델, 간사이광역연합 설치와 성과--19

4) 광역연합 설치 의의와 시사점-------------29

5. 신지방자치와 메가시티 거버넌스에 대한 기대--30

1) 지방자치는 지방분권이 선결되어야---------30

2) 새로운 자치 모델, 초광역거버넌스에 대한 기대----31

1. 한국 지방자치제 출범과 중단 그리고 부활

1) 지방자치 법제정비와 지방자치제 출범

(1) 헌법제정과 헌법상 지방자치 규정

○ 제1공화국헌법(1948.7.17)과 제2공화국헌법(1960.6.15) 지방자치 규정

- 대통령제를 도입한 제헌헌법인 제1공화국헌법과 의원내각제 및 양원제를 채택하였던 제2공화국헌법은 지방자치에 관한 규정에서 양 헌법 간에 큰 차이가 없었으나, 제2공화국에서 주민자치를 헌법조항에 포함 시켰다는 점에서 큰 역사적 의미를 가짐

- 제1,2공화국의 지방자치에 관한 헌법규정으로 동일한 조항은 지방자치단체에 자치행정사무와 국가위임 행정사무와 재산관리 규정을 둠(§96①)

- 또한 지방자치단체의 조례제정 범위로써 ‘법령의 범위 안’에서 조례제정권이 있음을 명시하고, 지자체의 조직 및 운영은 법률로 정하도록 함(§96②, §97①)

- 지방자치단체에 의회를 두고, 그 조직·권한 및 의원선거는 법률로 정함(제1공화국헌법 §97②③, 제2공화국헌법 §97③④)

- 제2공화국헌법의 지방자치 규정의 특징 : 지방자치단체장의 선임방법은 법률로 정하도록 하고, 적어도 시·읍·면의 장은 그 주민이 직접 선거하도록 한 것임(동헌법 §97②). 이러한 헌법규정은 현재 입법화 여부를 두고 쟁점이 되고 있는 ‘주민자치’를 이념과 목적을 규현할 수 있는 지름길이 되고 있는 ‘읍·면·동 차원의 지방자치’라는 의미와 궤를 같이 하는 것으로 보아야 할 것임

○ 제3공화국(1962.12.26)·제4공화국(1972.12.27)·제5공화국(1980.10.27)의

지방자치 헌법규정

- 제3, 4, 5공화국의 헌법상 지방자치 규정은 전혀 변함이 없는 동일한 규정을 두고 있음

- 지방자치단체는 주민의 복리사무 처리, 재산관리, 법령의 범위     안에서 자치에 관한 규정 제정(제3공화국헌법 §109①/제4공화국헌법 §118①/제5공화국헌법 §117①)

- 자치단체의 종류는 법률로 정함(〃§109②/〃§118②/〃§117②)

- 자치단체의 조직 및 운영은 법률로 정함(〃§110①/〃§119①/〃§118①)

- 자치단체에 의회를 두고, 그 조직, 권한 및 의원과 자치단체장의 선임

방법 기타 지방자치단체의 조직, 운영은 법률로 정함

(〃§110②/〃§119②/〃§118②)

(2) 지방자치법 제정과 지방자치제 출범

○ 지방자치법 제정(1949.7.4)과 제1회 지방선거 실시(기초·광역의회)

- 1952년 4월 25일 최초의 전국 시·읍·면의 기초의회의원 선거를 실시하여, 1952년 5월 5일 시·읍·면 의회를 개원함

- 1952년 5월 10일 한강 이남의 도의원 선거로 1952년 5월 20일 광역의회를 구성함

○ 제2회 지방선거

- 시·읍·면 기초의회 의원과 단체장 선거(1956.8.8)를 실시하고, 이어서 전국 광역의회 의원 선거(1956.8.23)를 실시함

- 이로써 시·읍·면 단위의 기초의원과 단체장, 광역의원은 선출하였으나  광역지방자치 단체장 선거는 실시하지 않은 채 임명제가 유지됨

○ 제3회 지방선거로 완전한 지방자치제 실시함

- 1960년 광역의회 의원 선거(12.12)와 기초의회 의원 선거(12.19)로 지방의회 의원선거를 먼저 실시함

- 이어서 시·읍·면장 선거(12.26)와 광역자치단체장 선거(12.29)를 실시함

2) 지방자치제 중단과 부활

○ 지방자치의 중단

- 지방의회가 해산(혁명위원회 포고 제4호, 1961.5.16)되고, 지방의회의 의결을 요하는 사항은 시는 도지사의 승인을 받게 하고, 읍·면은 군수의 승인, 서울특별시와 각 도는 내무부 장관의 승인을 받도록 함

(국가재건최고회의 포고 제8호)

- 제4공화국 헌법 부칙 10조에 「지방의회는 조국의 통일 전까지는 구성치 않는다.」는 규정을 둠

- 제6공화국 헌법 부칙 10조에 「지방의회는 지방자치단체의 재정자립도를 감안하여 순차적으로 구성하되, 구성 시기는 법률로 정한다.」고 규정함

○ 지방자치의 1단계 부활(1991.4.15 / 1991.7.8)

- 1991년 시·군·구의 기초의회 구성(4.15)하고, 이어서 특별시와 광역시 및 각 도의 광역의회를 구성(7.8)함

- 약 30년 만에 지방의회가 부활하였으나 지방자치단체장의  임명제는 그대로 유지함

○ 지방자치의 2단계 부활(1995.6.27)

- 1995년 기초자치단체장과 기초지방의원, 광역자치단체장과 광역지방의원 선거가 실시된 6·27 동시지방선거로 지방자치의 새로운 시대가 열림

2. 30년 지방자치의 회상과 진단

(1) 30년 지방자치 되돌아보기

① 사례1 : 자치행정서비스의 양적·질적 향상

○ 지방자치제를 실시하기 전과 실시 후에 달라진 점을 쉽게 발견할 수 있는 것으로 구 동사무소에 해당하는 주민센터의 대주민 행정서비스를 들 수 있음

○ 학창시절 민원으로 주민등록증 등을 발급받으러 가면 언제든지 동사무소의 직원들의 불친절한 행정서비스에 접하게 되었고, 그럴 때 마다 예외 없이 불쾌감이 치솟아 직원을 나무란 기억이 생생함

○ ‘아무리 생각해도 이상하다.’는 생각이 들었고, 젊은 층의 주민에게는 도저히 납득이 가지 않았던 것임

- 시민과 주민들이 내는 세금으로 시청과 구청을 짓고, 동사무소와 주민센터를 건립하여, 그곳에 피고용인으로 일하는 공무원들에게 월급까지 제공하고 있는데, 이들은 주민을 격하시켜 대하고 지나친 언행을 일삼아 불쾌감을 주고 있기 때문이었음

○ 이런 사례는 지방자치가 오래전부터 정착된 선진국에서 일어난 일을 회상하더라도 쉽게 알 수 있음

- 해외 유학시절, 구청에 민원증명서 발급차 갔을 때, 자국민과 주민은 물론 체류외국인들에게도 꼭 같은 행정서비스를 제공하는 모습을 보면서, 지방자치 선진국을 실감한 것이 많음

- 당연하지만 너무나 신기하게 보여, 구청의 담당자에게 질문을 해 본 적이 있는데, ‘왜 그렇게 과분하다 할 정도로 친절하냐고?’ 질문하니, 돌아온 대답에 놀란 적이 있음. “구청을 찾아오는 국내·외 여러분들 덕분으로, 이 구청 운영이 가능하고, 그 곳에 일하는 공무원들이 먹고 살 수 있지 않느냐.”는 감동적인 말은, 당시까지 지방자치제를 실시하기 전의 우리에게 엄청난 충격적인 발언으로 기억되고 있음

○ 지방자치제도는 왜 이러한 현상을 빚어낼까?

- ‘답은 간단하다. 지방자치제 실시 전의 시장이나 구청장은 임명권자인 대통령이나 시장만 바라보기 때문이다. 지방자치제는 실시로 이들의 임명권자가 대통령이나 시장에서 주민으로 바뀌기 때문이다. 이들은 임명권자인 주민만 바로보기 때문이다. 이로써 지방자치 실시는 주민이 주인 되는 주민주권시대를 맞이하는 것이다.’

② 사례2 : 지역특성과 다양성이 구현되는 자치행정

○ 개인에게는 개성이, 지역에는 지역특성

- 국민 개개인의 특성을 각기 발전을 도모하듯이, 지역 또한 지역의 특성을 살려 지역발전을 모색하는 것은 당연한 귀결

- 특성에는 무한한 잠재력이 내장되어 있어 지역의 특성과 잠재력은 자치지역의 발전을 보장 받는 기본적 재원이 되므로, 지방자치실시 이후로 이를 발굴하기위해 노력하여, 전국 각 지역이 특색을 살린 상품개발과 전통적 가치 보존에 힘써 왔다는 점을 지적할 수 있음

○ 전국의 각 지역의 특성과 잠재력을 살리면 각 지역별 다른 제품과 가치를 살리다 보니, 지역별로 다른 상품이 쏟아져 전국 차원에서는 다양성이 구현되었음을 부정할 수가 없을 것임

③ 사례3 : 주민들의 참여의식 향상과 직접민주주의 확대

○  지방자치 실시 이전에는 공직자 그들만의 일방적 행정을 수행하였으나, 시민들과 주민들이 자치행정에 직접 참여하여 직접민주주의가 확대되었음 부정할 수가 없음

- 아직은 불충분하지만 지방자치제 실시 이후에 등장한 것으로 주민참여예산제, 주민투표제, 주민소환제, 조례의 제정·개폐, 사무감사, 의회해산, 수장·의원·주요 공무원의 해직에 대한 직접 청구 등

(2) 30년 지방자치, 진단과 처방

① 사례1 : 전시행정 지양, 주민생활 밀착형 자치행정 지향

○ 지방자치제 실시로 주민들에게 보여주기 식의 전시행정이 남발되어 온 점은 여기저기서 많은 지적을 받아 왔음은 부인할 수가 없음

- 예산이 투입된 사업이 큰 실효성 없이 주민과 주위에 보여주기 식의 시행사업으로 끝난다면, 이로 인한 피해는 주민들의 몫일 수밖에 없음

- 예컨대 어느 지역에서는 막대한 예산이 투입되어 조성한 시설물이나 사업성과물이, 그 실효성이 없어 흉물로 남아있다는 그 지역의 전문가 학자가 말한 적이 있다. 이 흉물은 언젠가 폐기처분할 수밖에 없다는 것. 사업실행은 사전사후 철저한 타당성 검토와 검증 위에 실행되어야 함

- 따라서 주민들의 의견을 물어본 후, 주민들의 수요를 명확하게 체크한 한 위에 실행하여야 하는, 이른바 주민밀착형 자치행정을 지향하여야 할 것임

② 사례2 : 비리·방만 행·재정 지양, 투명행정 지향

○ 지방자치를 시작한 이후 언론에서 지방의원 내지는 공직자들의 비리와 방만 행정을 지적하는 사례가 빈번하게 발생한 적이 있었음

- 근래에 들어 다소 빈도수는 낮아진 상태이나 아직도 가끔 발생하고 있어, 이들에 대한 주민들의 이미지는 아직도 부정적인 시야가 다수 존재하는 상황

○ 지방의회를 없애라는 일부 주민들의 시각을 어떻게 볼 것인가?

- 한 때는 지방의회 불용론을 제기하는 주민들이 등장하기도 하였는데, 모든 제도에는 순기능이 있는 반면 역기능에 대한 이해도 필요

- 부분적인 반대보다는 지방자치를 실시하는 한, 집행기관에 대한 감시와 견제 기능을 하는 지방의회가 필요한 것은 명백

- 이는 마치 국회의 의정활동에 실망하는 국민들 가운데, 국회폐지론을 제기하는 것과 같은 유형으로, 국회나 지방의회에 대하여 감정적인 불필요론은 지방자치제 실시하는 한 극복해야 할 국민과 주민들이 안고 있는 과제

○ 투명행정과 투명의정을 지향

- 지방자치를 실시해 온 기간에 비례하여 비리·방만 행·재정의 빈도수가 낮아지고 있다는 점에서 새로운 변화와 기대를 걸 수 있어, 지속적인 자치주민들의 감시와 기관 구성원들의 끊임없는 노력으로 이러한 문제를 극복해 나가야 할 것임

- 그것이 비리·방만 행·재정 지양하고 투명행정·의정을 향한 자치주민들의 지속적인 노력이 필요

③ 사례3 : 지방재정권 비롯한 지방자치권의 헌법상 보장

○ 지방자치 부활 이후 현재까지 30년간 외쳐 온 지방재정권

- 지방자치에 필요한 재정은 기본 중 기본으로 30년 간 아직도 해결이 안 되고 있는 것이 한국 지방자치의 현실

- 지방자치를 실시하지 않는 경우는 문제가 되지 않으나, 이미 30년 전부터 지방자치가 시작되었으나 아직도 지방자치재정은 보장이 안 되고 있는 상황

○ 2할 자치, 3할 자치는 언제까지 지속될 것인가?

- 8:2, 7:3이라는 용어는 흔히 들어 온 말로 국세와 지방세 배분율이 아직도 7:3을 향하여 달리고 있는 형국

- 정부가 공언하였던 6:4는 도저히 불가능한 상황으로 차기 정부에서 과연 6 대 4 비율이 이루어질까? 국민들의 불신감은 지속 중

○ 지방자치 선진국은 대부분은 이미 6:4를 넘어 5:5에서 4:6사이를 넘나드는 상황

- 지방재정의 6할 자치 수준에 근접해 가는 국가도 있는 반면 우리나라는 2할에서 3할까지 가는 데 30년이 걸리는 셈

- 지방자치를 할 것인가 말 것인가를 두고, 지방자치를 지속할 것이라면, 자치재정에 대한 특단의 조치가 필요

○ 자치재정권을 비롯한 자치입법권, 자치행정권, 자치조직권 등 지방자치에 절대적으로 필요한 지방자치권의 보장이 필요

- 지방자치제도의 명운을 좌우하는 지방자치권, 이를 보장하는 것은 향후

지방자치사에서 가장 우선적으로 해결되어야 할 과제 중의 과제

- 각 지방자치단체는 이른바 지방분권 자양분을 먹고 자라는 한 거루의 수목으로 보아야 할 것

3. 지방자치와 궤를 같이하는 지방분권

―지방분권추진의 새로운 전략 모색―

1) 1991년, 지방자치 부활과 지방이양합동심의회 동시 발족

○ 한국의 지방분권 움직임은 노태우 정부 때부터 김영삼 정부까지 가동된 지방이양합동심의회의 활동에서 찾아볼 수 있음

- 1991년 노태우 정부에서 당시의 총무처가 주관하여 민관합동 비상설 회의체로 운영

- 1991년부터 1998년까지 운영된 지방이양합동심의회는 중앙의 관계부처 공무원, 관련 사무를 제시한 지방자치단체의 관계 공무원, 학계의 전문가 등이 참여하여 중앙과 지방자치단체 간에 합의가 이루어지지 않은 사무의 이양여부를 심의확정하기 위한 회의

○ 지방이양합동심의회 운영실적

- 당시의 재정경제부, 행정자치부, 교육부, 문화관광부, 농림부, 산업자원부, 보건복지부, 환경부, 노동부, 건설교통부, 해양수산부, 조달청, 산림청, 통계청, 경찰청 등 15개 부처의 사무 대상

- 15개 부처 사무 중 4, 180건에 대한 이양여부를 심의하여 그 가운데 2,008건의 사무에 대하여 이양확정, 1,688건이 이양완료, 미완료가 320건(2000년 6월 16일 기준, 국가기록원).

2) 지방분권 법제시대 진입

(1) 「중앙행정권한의 지방이양 촉진 등에 관한 법률」

○ 1999년 1월 29일 「중앙행정권한의 지방이양 촉진 등에 관한 법률」 제정

- 김대중 정부 때 제정된 이 법은 “중앙행정기관의 권한을 효율적이고 체계적으로 지방자치단체에 이양할 수 있도록 제도적 장치를 마련함으로써 중앙정부 기능의 지방이양을 촉진하고, 지방자치단체의 자율성‧책임성을 강화하여 주민의 복리증진과 국가 경쟁력을 제고 한다.”는 취지

대한민국정부, □관보□ 제14119호, p. 64, 1999. 1. 29.

- 중앙권한이양촉진법은 한국 최초의 지방분권 관련법으로 ‘중앙행정기관의

권한 가운데 지역주민의 복리증진과 지역발전에 보다 이바지 할 수 있는 권한을 지방자치단체에 최대한으로 이양하고, 지방자치단체간의 사무에 있어서도 이를 합리적으로 배분하여 지방자치단체의 자율성을 높이며 국민생활의 편익 도모’를 목적으로 함(동법 제1조)

- 중앙행정권한의 지방이양 및 지방자치단체간의 사무배분 등을 효율적으로 관리하기 위하여 대통령 소속 하에 ‘지방이양추진위원회’를 두고, 지방이양 및 사무배분에 관한 기본계획의 수립과 시행에 관한 사항, 지방이양 및 사무배분을 위한 대상사무의 조사에 관한 사항, 지방이양 및 사무배분 대상의 결정에 관한 사항, 법령상의 사무에 대한 국가 또는 지방자치단체 소관 구분에 관한 사항, 기타 재정지원 장치 등 위원장이 필요하다고 인정하는 사항 등에 관한 기능(동법 제6조, 제7조)함으로써, 지방이양추진위원회는 종래의 총무처 소속이었던 지방이양합동심의회가 갖지 못했던 법률적 설치 근거를 마련

(2) 「지방분권특별법」

○ 한국 지방분권, 본격적 추진의 계기

- 노무현 정부는 지방분권을 추진하기 위해 새정부 출범초기에 지방분권 로드맵을 발표하며 지방분권에 대한 의지 표명하고, 2003년 4월 7일 대통령 소속하에 23명으로 구성되는 정부혁신·지방분권위원회를 설치하여

운영함

- 2003년 12월 29일에는 한국 최초로 「지방분권특별법」을 제정하면서 본격적인 지방분권을 추진

- 정부혁신·지방분권위원회는 2003년 7월 4일 중앙정부와 지방정부간 권한 재배분, 획기적 재정분권 추진, 지방정부의 자치행정 역량 강화, 지방의정의 활성화 및 선거제도 개선, 지방정부의 책임성 강화, 시민사회의 활성화, 협력적 정부간 관계의 정립 등 7대 분야에 걸쳐 20대 과제에 대한 지방분권추진 로드맵을 발표

- 2004년 11월 정부혁신·지방분권위원회는 그 동안 추진해 온 지방분권 로드맵과 중앙부처가 자체적으로 선정한 사항도 포함시켜, 7개 분야 47개 지방분권 과제를 선정하여 지방분권 5개년 종합실행계획을 수립하여 추진

○ 직접민주주의 도입 실적

- 노무현 정부의 지방분권의 양적·질적 양면에서 많은 실적을 올렸다고 볼 수 있고, 주민소송제, 주민소환제를 도입하였을 뿐만 아니라 주민투표법을 제정하였는데, 특히 주민투표제도 도입한 것은 괄목할 만한 실적으로 평가

(3) 「지방분권 촉진에 관한 특별법」

○ 창조적 광역발전과 실질적 지방분권

- 이명박 정부는 5대 국정지표와 21대 전략 그리고 192개 국정과제를 채택하여, 그 중에서 지방분권과 지역균형발전과 관련해서는 ‘섬기는 정부’라는 국정지표 아래, ‘창조적 광역발전과 실질적 지방분권’이라는 전략목표를 설정하여 추진

- 광역발전과 지방분권을 위하여 ‘광역경제권 구축을 통한 지역경제 활성화’, ‘특별지방행정기관 정비’, ‘지방교부세제도의 발전적 개편’, ‘지방재원 확충 및 세원 불균형 완화’, ‘중앙권한 지방이양’, ‘중앙과 지방간 국정협력시스템 구축’, ‘자치경찰 도입’, ‘기관위임사무 폐지’등을 추진하고, 교육과 관련해서는 ‘지방교육자치의 내실화’도 추진한다는 것이었다.

제17대 대통령인수위원회, 이명박 정부 국정과제 보고, 2008.

- 광역경제권 형성은 17대 대통령선거에서 이명박 후보의 대표적인 공약으로 채택된 바 있고, 이를 대통령인수위원회에서 구체화하여 2008년 1월 ‘새정부의 창조적 광역발전 전략’으로 발표한 후 동년 2월 5일 국정과제로 채택

○ ‘지방분권 촉진에 관한 특별법’을 제정

- 이명박 정부는 2008년 2월 지방분권특별법 전부 개정하여 ‘지방분권 촉진에 관한 특별법’을 제정하고, 동년 12월부터는 지방분권촉진위원회를 구성․운영하면서 4개 분야 20대 분권과제를 추진

- 2010년 10월에는 ‘지방행정체제개편에 관한 특별법’을 제정하고, 2011년 2월에는 지방행정체제개편위원회를 출범시키며 지방분권을 추진

(4) 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」

○ 지방분권 강화와 시민사회·지역공동체의 활성화

- 박근혜 정부의 지방분권 정책은 18대 대통령인수위원회에서 발표한 국정과제에 포함된 바와 같이, ‘지방재정의 확충과 건전성의 강화, 지방분권 강화와 시민사회·지역공동체의 활성화’ 등

- 2013년 5월 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」을 제정하고, 이명박 정부의 지방분권촉진위원회와 지방행정체제개편추진위원회를 통합하여 ‘지방자치발전위원회’를 구성·운영하면서 지방분권 20개  정책과제 추진

○ 성숙한 지방자치, 행복한 지역주민

- 지방자치발전위원회는 ‘성숙한 지방자치, 행복한 지역주민’이라는 슬로건을 내걸고, ‘주민의 편익증진, 행정의 효율성 제고, 지방의 경쟁력 강화’를 지방분권의 정책목표로 함

- 지방자치발전위원회는 동 특별법 제5조에 의거 「지방자치발전 종합계획」을 수립하고, 2013년 10월 23일 대통령 주재 제1차 지방자치발전위원회 회의를 개최한 이후 약 2개월(‘13. 10. 30~‘13. 12. 24.)에 걸친 전국 17개 시·도 등의 의견을 수렴한 뒤, 2014년 6월 ‘지방자치발전 20개 과제별 추진방안’을 마련하였는데, 그 구성은 핵심과제 8개, 일반과제 10개, 미래과제 2개로 선정

- 이에 대하여 중앙부처와 협의 및 지자체 등 관계기관의 의견을 수렴한 뒤에 2014년 11월 24일 지방자치발전위원회의 의결을 거쳐, 동년 12월 2일 국무회의 의결 거쳐 확정

(5) 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」

○ 2018년 1월 23일  「지방자치분권 및 지방행정체제에 관한 특별법」을 제정

- 문재인 정부는 100대 국정과제에 자치분권을 핵심과제로 선정하여 2017년 8월 28일 자치분권위원장을 임명하고, 2018년 1월 23일 자치분권위원회를 구성한 뒤, 같은 해 3월 20일에 「지방자치분권 및 지방행정체제에 관한 특별법」을 제정

- 재정분권과 관련하여 국세와 지방세의 비율을 현재의 8:2에서 7:3을 거쳐 6:4로 개편하겠다는 의지를 표명한 바가 있고, 또한 새정부의 출범 초부터 연방제 수준의 지방분권을 하겠다는 등의 뜻을 밟혀 분권론자들의 기대를 더 한층 높였으나, 현 정부의 임기 만료시기에 때  7:3정도에 머무를 전망

- 자치분권위원회는 2018년 8월 24일 자치분권종합계획을 수립하여, 같은 해 9월 11일 국무회의 심의·의결로 종합계획을 확정하였고, 현재는 자치분권시행까지 수립하여 자치분권을 추진 중

3) 향후 지방분권추진 우선 과제

(1) 지방분권개헌 추진

○ 지방분권개헌안에는 이미 2017년 국회개헌특위에서 개헌을 추진하는 과정에서 개헌안으로써 지방분권개헌국민행동안, 지방분권개헌국민회의안, 국회개헌특위 자문회의안이 마련되어 있음

- 3가지의 개헌안은 매우 유사하지만, 그 가운데 국민회의안이 가장 포괄적인 개헌안으로 제시

지방분권개헌국민회의안

1. 지방분권국가 선언              8. 자치조세권과 자치재정권 배분

2. 주민자치권                     9. 자치조직권

3. 지방정부의 종류                10. 양원제 도입

4. 보충성의 원칙                  11. 직접민주주의 도입

5. 입법권의 귀속과 종류           12. 헌법개정 국민발안제 도입

6. 입법권의 배분                  13. 중앙과 지방의 협력회의

7. 행정권의 배분

(2) 주민자치 활성화

○ 제2공화국 헌법의 주민자치 보장

- 동 헌법 제97조 제2항에 이미 주민자치를 규정한 대로 「지방자치단체장의 선임방법은 법률로써 정하고, 시·읍·면의 장은 주민이 직접 선거」(§97②)라는 헌법 규정은 우리나라 주민자치에 관한 조항으로 매우 큰 의미를 가지고 있으나, 헌법개정으로 이미 오래전에 폐기

- 현재도 주민자치가 큰 쟁점이 되고 있어서 주민자치권의 보장이 된 제2공화국 헌법정신이 아쉬운 상황

- 현재의 지방행정체제로 하면 읍·면·동 차원의 지방자치가 되어 이것은 바로 주민자치 그 자체임에도 불구하고, 왜 이런 헌법규정을 없애며 개헌을 진행되었는지, 우리나라가 주민자치를 할 수 있는 기회를 놓치고 말았으니, 다시 헌법의 이 조항을 부활시켜야 할 것으로 보임

- 지방자치법 전부개정안이 국회를 통과하면서, 주민자치에 관한 규정이 삭제되어 주민자치를 희망하는 국민들에게 대단히 아쉬워하는 목소리가 많이 들리고 있음

- 그러한 아쉬움에 이해는 가는 바가 크지만, 본래의 주민자치의 취지나 목적에서는 거리가 먼 것 또한 사실이므로, 제2공화국 헌법에 보장되었던 주민자치권을 다시 부활하여야 할 것으로 사료

○ 지방자치법 전부개정안 제20조 조항으로 주민자치회의 법적 근거를 마련한다는 취지이나, 이 정도의 수준만으로 주민자치회는 실질적인 주민자치의 기구와 조직으로 주민자치회를 활성화하는 데는  한계가 불가피하고, 실지로는 주민자치회 시범실시의 연속이라는 의미밖에 없음

○ 따라서 주민자치회를 통하여 주민주권을 구현하고 올바른 주민자치를 실현하기 위해서는, 주민자치의 풀뿌리가 될 읍·면·동 단위로 실질적인 마을자치제를 운영할 수 있도록 법적·제도적 위상을 부여할 필요

- 읍·면·동에 주민전체로 구성되는 주민총회와 주민대표들로 구성된 합의제 집행기관을 두고, 주민자치에 필요한 읍·면·동의 사무, 기관의 종류와 권한, 기관의 구성과 운영방법, 주민의 권리와 의무 등 규정할 읍·면·동의 헌장조례와 조례를 제정

- 읍·면·동의 사무는 시·도와 시·군·구의 사무 중 읍·면·동이 처리할 수 있는 사무와 필요한 경비는 적정한 범위 안에서 이양하고, 읍·면·동 사무의 처리를 위하여 필요한 비용은 주민세와 사용료, 수수료 등의 공과금과 기타 수입금으로 충당하며, 공과금의 부과와 징수에 관한 사항은 주민총회에서 결정

- 주민총회에 필요한 최초의 읍·면·동 헌장을 제정하기 위하여 읍·면·동 전체를 선거구로 하여 15인의 헌장초안위원을 선출하여 헌장초안 작성, 주민총회에 발의하여 이를 제정하도록 함

(3) 자치입법권 강화

○ 조례제정 범위를 확대

- 조례제정은 ‘법령의 범위 안에서’(현행법§22, 전부개정안§28)를 ‘법령에 위반되지 않는 범위 안에서’가능하도록 하고, 헌법 제117조 제1항 규정도 동일하게 개정할 필요가 있음

- 동법 제22조의 단서조항 「주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.」는 규정은 삭제 또는 「…조례로 정한다.」로 개정을 하여야 함

- 특히 제22조 단서조항에 대하여 학회나 전문가들도 삭제를 주장하기도 하는데, 2018년 3월에 확정된 대통령 개헌안을 발표하였는데, 개헌안 제123조 제1항 단서조항으로 옮긴 개헌안을 제시하여  지방분권개헌국민행동에서는 놀라움을 금하지 못한 바 있음

(4) 국회내 지방분권특위 구성과 지속적 지방일괄이양법 제정

○ 지방분권 사무·권한을 발굴하고, 이를 일괄 처리 후 지방정부로 이양

- 지방분권을 본격 추진한 노무현 정부가 지방정부로 이양할 지방분권 사무와 권한을 어렵게 발굴을 다 하고도, 「지방이양일괄법」 제정이 안 되어 지방이양에 실패함

-  지난 1월 10일 「지방이양일괄법안」이 국회 통과하여 16년 만에 지방이양이 실현되는 「지방이양일괄법」이 제정됨. 그 동안 16년 간 지방분권거리를 담아 넘길 그릇 준비 없이 분권대상 사무만 발굴한 상황

○ 지방분권을 실현하기 위한 관련 법제정비는 반드시 거쳐야 하는 과정

- 지방이양일괄법은 역대 지방분권위원회에서 국회통과를 끊임없이 요구를 하였으나, 국회의 반대 또는 일괄심의 체제를 갖추지 않아 국회통과가 장기간 지체된 것은 한국 지방분권추진 방법론에 있어 난맥상이 나타남

- 향후 지방분권을 추진하는 한 여러 차례 제정되어야 지방이양일괄법이라는 점을 감안하여, 분권대상 사무와 권한에 대한 심의를 전담할 지방분권특위를 구성하여 국회 내의 지방분권태세를 갖추어야 할 것임

(5) 기관위임사무 폐지와 국가·지방정부의 대등·협력 관계 구축

○ 기관위임사무 폐지

- 기관위임사무를 자치사무로 전환 불가능한 사무를 법정수탁사무로 전환하여,  지방자치단체의 사무범위를 자치사무와 법정수탁사무로 이분화

- 법정수임사무의 종류와 대상선정, 권한과 책임을 명확하게 하며, 기관위임사무를 폐지하고, 종전의 기관위임사무에 대한 지도·감독 규정을 법정수탁사무에 대한 지도 규정으로 변경, 시·도의 법정수탁사무에 대한 지도는 주무장관이, 시·군·구는 시·도지사가, 읍·면·동은 시·군·구가 지도함으로서 국가의 관여 범위와 수단을 명확히 함

- 또한 중앙정부는 기관위임사무에 대한 직무이행명령을 없애고 그 이행을 요구할 수 있으며, 요구를 이행하지 않으면 대집행이나 행·재정상 조치를 취하며, 지방자치단체의 자치사무와 법정수탁사무에 대한 감사의 범위와 절차를 명확히 함

○ 국가와 지방정부의 지휘·복종 관계에서 대등·협력 관계 구축

- 기관위임사무는 지방자치단체의 기관이 국가의 하부기관으로써 주무장관의 포괄적인 지휘·감독을 받아 국가사무를 처리하는 것으로, 우리나라의 중앙집권형 행정제도임

- 이러한 기관위임사무제도는 종래부터 사무처리 책임소재가 불명확한 경우가 많음

- 지방자치법을 비롯한 관련법에 규정된 기관위임사무를 자치사무 또는 법정수임사무로 전환하여, 기관위임사무제도가 건전한 지방자치와 지방분권의 정신을 저해하지 않도록 하여야 할 것임

(6) 지방분권추진기구를 행정위원회의 지위와 권한 부여

○ 노무현 정부부터 시작되어 역대 정부에 지방분권추진기구를 운영해 오고 있는데, 그 추진기구의 본래 취지대로 그 역할과 기능 발휘하여, 소기의 성과를 내어 왔느냐, 이에 대한 평가작업이 필요함

- 최초의 정부혁신지방분권위가 출범 한 2003년 4월부터 18년 간 동일한 추진기구를 설치·운영해 오고 있고, 김대중 정부의 지방이양추진위까지 포함하면 22년을 넘어서고 있는 중

- 역대 지방분권추진기구의 지방분권 활동은 판에 박은 듯 동일 또는 유사한 지방분권 과제를 설정하고, 다람쥐 채 바퀴 돌 듯 반복하고 있음

○ 지방분권추진기구의 조직과 구성, 그 분권기구에 부여된 권능과 위상에는 문제가 없는가?

- 조직과 구성

▹ 우선 분권추진기구의 조직과 분권 본위원회 구성이 최초부터 문제를 안고 출범하였음 지적하지 않을 수가 없음. 지방분권추진위원으로 부총리, 장관 또는 정부 관련 부서장을 당연직으로 참여시켜 왔고, 추진기구의 사무국 역할을 하는 기획단은 대부분 전·현직 공직자들로 구성되어 있음

▹ 지방분권을 위한 중앙정부에 집중되어 있는 행정권한, 지방재정권, 관련 사무·사업권을 떼어내어 지방정부로 넘기는 작업을 하는 자리에 중앙정부의 고위층과 일반 공직자들이 본위원회 위원 또는 사무국 실무자로 참여하는 것은 지방분권을 흐리게 하는 요인으로 작용

▹ 지방분권 위원 구성 : 지방분권 위원은 지방분권의 필요성과 당위성을 이해하고 이를 적극 추진할 의지가 있는 학자·전문가, 지방정부 관계자, 경제인, 시민사회 관계자 등으로 구성하고, 중앙정부 관계자는 필요시 참고인 자격으로 위원회 회의에 참여 요청하고, 인원은 현재의 27명은 방만하여 심의과정의 비효율성이 노정될 우려가 있어, 10명 이내로 최소화

▹ 지방분권위 사무국 구성 : 중앙정부 관계자는 철저히 배제하고, 학자·전문가, 경제인, 지방정부 관계자, 시민사회 관계자 등으로 구성

- 추진기구에 권능과 위상을 부여하기 위한 법제 정비 필요

▹ 지금까지의 추진기구 지위와 위상은 외화내빈 그 자체로, 외형으로는 ‘대통령 직속’ 내지는 ‘대통령 소속’ 자문위원회이나, ‘지방분권계획’을 실행하는데 법적 집행력이 없는 허상의 기구임. 추진기구는 최초 출범단계부터 첫 단추가 잘 못 끼워진 형태로, 對국가·정부 관계에서 법적 지위가 높아 보이지만 그것은 착시현상에 불과하여, 이는 ‘대통령 직속·소속 기구’라는 형식에 매몰된 것임.

▹ 그나마 역대 대통령 가운데 지방분권에 지속적인 열정을 가지는 경우는 예외가 되겠으나, 대부분의 대통령이 점점 관심이 약화되니 역대정부는 ‘대통령 직속·소속 위원회의 운명적 허상’으로 종결 반복

▹ 우리의 조직문화는 외형과 형식을 좋아하는 편이지만, 분권추진기구는  형식적 분권활동이 아니라 지방분권화라는 실질적 성과를 최고의 목표로 하여, 지방분권 수술대를 목전에 둔 분권주치의라는 자세로, 분권 길잡이 역할을 수행하여야 함

▹ 대통령만 바로 보게 만든 대통령바라기형 지방분권 전략을 벗어나, 추진전략을 구축하지 않으면, 대한민국의 지방분권은 요원하므로, ‘대통령 직속·소속’이라는 조직구성에서 벗어나, 실질적 분권추진기구를 갖추어야 함

- 지방분권추진기구의 권능과 위상은 어느 정도 수준으로 할 것인가?

▹ 지방분권추진기구의 위상은 실지로는 법적 권한이 없는 상태로, 아무리 훌륭한 「지방분권계획」을 수립하여도 중앙정부의 해당 부처에서 거부를 하면 이를 실행할 방법이 없음. 1년 이상 전국의 지방분권 전무가·학자, 지역별 주민들, 일반 국민들의 의견수렴을 통하여 힘들게 수립한 핵심적 지방분권추진계획은 힘 없은 종이장이 되고 마는 순간을 맞이하며 새정부의 임기와 더불어 역사 속으로 사라짐

- 지방분권추진기구의 본래 기능을 회복하기 위해 그 위상과 법적 지위를 부여할 것인가?

▹ 답은 2가지가 있을 수 있는데, 첫째는 국민권익위원회, 방송통신위원회, 금융위원회 등이 갖는 법적 지위와 법집행력을 부여하든지, 아니면 분권추진위원회에서 장기간 연구·검토하여 수립한 이른바 「지방분권추진계획」을 법정계획으로 자리매김하여, 이를 집행하도록 하여야 함

▹ 노무현 정부 이후 20년 가까이 납세자 국민은 변함이 없는데, 분권추진기구는 역대 정부에 걸쳐 외화내빈의 형식적 추진위와 판박이 사무·사업 이양을 수행하며 활동하는 경비를 언제까지 무한정 부담해야 하는가, 는 의문이 제기되는 상황을 부인할 수가 없음.

▹ 이 문제를 해결하기 위해서는 지방분권추진위에 형식적인 권한과 사무·사업을 부여 해 왔던 역대 정부의 관행에서 벗어나서 새로운 지방분권추진기구를 설치하여 해결해야 함

▹ 대통령이 어느 누가 담당하던, 어느 진영에서 정권을 잡든 무관하게 지방분권추진기구의 자문위원회를 벗어나 행정위원회의 위상을 가진 지방분권분권위가, 법정계획으로 지방분권종합계획과 실행계획을 수립하고, 이를 집행단계에서 법치주의에 의한 법적 근거와 접적 획의 지방분권을 실현 해 나가면 실행이 가능할 것임

▹ 여기서 행정위원회의 위상과 법적위비 부여가 어려운 경우, 지방분권추진위에서 수립한 「지방분권종합계획」 에 대하여 법적 지위를 부여하여, 이른바 법정계획으로 반드시 시행하지 않으면 법적 제재를 받게 되는 시스템을 구축하여, 지방분권계획의 실행력을 보장야여 할 것임.

4. 지방자치 30년 만에 시도하는 초광역자치행정

본 원고는 2021년 4월 23일 울산연구원·경남연구원·부산연구원·부경대지방분권발전연구소 등이 주최한 『메가시티와 지역재생』 심포지엄에서 발표한 것임. 여기서 논하는 부울경 메가시티에 관한 자료는 부산연구원·울산연구원·경남연구원, 『동남권 발전계획 수립 공동연구』(Ⅰ.전략계획, Ⅱ.부문별계획), 2021.3.8.(최종보고회)를 참고 및 인용한 것임.

―부울경 메가시티를 통한 초광역권 거버넌스 구축―

1) 부울경 메가시티 거버넌스 구축

(1) 부울경 메가시티를 추진한 국내·외적 배경

○ 현재 국내 각 광역권 마다 메가시티 제도가 관심을 끌고 있고, 부산·울산·경남을 배경으로 하는 동남권 메가시티가 확산되고 있음. 이른바 초광역자치행정권의 거버넌스를 구축하는 것으로, 미국, 영국, 독일, 프랑스, 일본 등의 초광역권 자치행정의 모델 가운데, 일본의 간사이광역연합을 중심적 모델로 선정, 부울경 광역연합 형태의 메가시티 거버넌스 구축의 필요성 대두

○ 국내적 환경으로 부․울․경 연구원의 공동연구(이하, 부․울․경 공동연구)에서 수도권의 과도한 일극집중으로 비수도권과 불균형의 심화가 진행 중, 한국판 뉴딜과 연계한 동남권 지역뉴딜 전략의 필요성을 지적

○ 국제적 환경으로 세계의 대도시권 글로벌 경쟁체제가 심화되어 메가시티 증가 추세(UN 2018 : 2018년 33개→2030년 43개)에 있어, 글로벌 네트워크 체제에 편입되지 않는 대도시권 지역이 쇠퇴해 갈 우려가 커질 것이므로, 동남권의 글로벌 도시 경쟁력을 제고 할 방안이 필요함을 제시

(2) 지방자치법 개정으로 특별지방자치단체 설치 근거 마련

○ 지방자치법 상 법인격을 갖추는 「부울경 메가시티」

- 지방자치법 전부개정 법률(제17893호, 2021.1.12.)이 2022년 1월 13일부터 시행됨에 따라, 특별지방자치단체가 될 「부울경 메가시티」는 법적 지위가 부여되는 법인으로 설치 가능하게 됨(『지방자치법』§199③)

- 2개 이상의 지자체가 특정한 목적으로 광역적 사무를 처리할 필요가 있을 때에는 특별지방자치단체 설치가 가능하며, 이 경우 특별지방자치단체를 구성하는 지자체 간 상호협의에 따른 규약을 정하여 구성 지방자치단체 의회 의결을 거쳐 행정안전부장관 승인을 받아야 함(§199①)

○ 규약에 포함되어야 할 사항

- 특별지방자치단체의 목적, 명칭, 구성 지자체, 관할 구역, 사무소 위치, 사무 등을 정하고, 특별지자체의 사무처리 기본계획을 비롯하여 의회의 조직·운영·의원 선임방법, 집행기관의 조직·운영·특별지자체 장의 선임방법, 운영 및 사무처리 경비부담 및 지출방법, 사무처리 개시일, 기타 구성 및 운영에 필요한 사항 등이 포함되어야 함(§202①)

(3) 부울경 메가시티에 설정한 광역 거버넌스 모델

○ 부울경 공동연구에서 ‘국외 광역행정 추진 사례’로 영국의 그래이트 맨체서터 대도시권(GMCA), 독일 슈투트가르트 지역연합, 프랑스의 엑스·마르세이유·프로방스 메트로폴, 일본의 간사이 광역연합 등을 벤치마킹

○ 영국, 독일, 프랑스 사례를 깊이 검토하면서 일본의 사례인 간사이 광역연합을 롤 모델로 채택하여 광역거버넌스로 부울경광역특별연합을 설치

2) 부울경 메가시티의 개요

부산연구원·울산연구원·경남연구원, 『동남권 발전계획 수립 공동연구』(Ⅰ.전략계획, Ⅱ.부문별계획), 2021.3.8.(최종보고회).

(1) 동남권의 행정구역과 구성

○ 동남권은 부산광역시(15개 구, 1개 군), 울산광역시(4개 구, 1개 군), 경상남도(8개 시, 10개 군)로 구성

○ 동남권의 총인구는 792만명, 지역총생산은 275조원, 면적은 12,371.6㎢임(전국 면적의 12.3%)

(2) 부울경 공동연구(동남권 발전계획 : 메가시티)의 목적

○ 동남권 글로벌 경쟁력 강화를 위한 초석 마련을 위해 광역적 규모와 기능 확보, 글로벌 경쟁력으로 동북아 8대 광역경제권 구축으로 동남권 도약의 계기를 마련

○ 동남권 선순환 발전과 국가균형발전을 선도하기 위해 동남권 인프라구축과 제도정비 등으로 살기 좋고 기업하기 좋은 광역권 조성

- 동남권 과학기술력, 산업경쟁력 강화를 위한 기반조성

- 동남권 주민의 광역적 활동의 협업 체계 구축

- 국가균형발전 선도할 지역발전 모델 제시

(3) 메가시티 거버넌스의 조직형태와 조직도

○ 메가시티의 거버넌스 조직형태는 집행기관과 의결기관으로 구성되는 기관대립형으로, 집행기관의 장은 광역특별연합 의회에서 선출하는 연합장

○ 광역특별연합 의회의 의원은 광역특별연합을 구성하는 지방자치단체 의회의 의원으로 구성

○ 의회 사무처 및 집행기관 사무본부는 광역특별연합 소속 공무원 및 광역특별연합을 구성하는 자치단체의 파견 직원으로 구성(그림1)

〈그림1〉동남권 광역특별연합 조직도

																	동남권광역특별연합
경남도의회									의결기관																											집행기관
									동남권 특별연합의회 (의회의원)																											동남권 특별연합 집행기관 (연합장)
				간선																																							동남권특별연합 의회가 선출 (구성지자체의 장 겸임 가능)
																							견제/균형
부산시의회
				겸임
울산시의회
							의회사무처 (자체 및 파견직원, 지방공무원)																										사무본부 (자체 및 파견직원, 지방공무원)
							기획실 기획ㆍ조정									교통본부 교통										재난환경본부 재난관리 환경								보건의료본부 보건의료						경제산업본부 경제산업 교육						문화관광본부 문화 관광

출처 : 부산연구원·울산연구원·경남연구원, 『동남권 발전계획 수립 공동연                   구』, 2021.3.8.(최종보고회)의 조직도를 재구성하여 작성

3) 부울경 메가사티의 모델, 간사이 광역연합 설치와 성과

부산연구원·울산연구원·경남연구원, 「동남권 발전계획 수립 공동연구」에 비상임 연구위원으로 ‘국외 광역행정 추진 사례(일본편)’에 관한 연구에 일부 내용을 추가함.

(1) 설치의 경위와 설치 절차

① 설치 경위

○ 간사이는 광역행정에 대한 필요성과 이에 적합한 제도 마련을 지속적으로 추진해 온 지역임. 일본의 지방자치제도에서 가장 큰 이슈가 되었던 도주제의 이론적 발상지가 간사이 지역임. 도주제는 1955년 간사이경제연합회(간케이렌)에서 제안하여, 2006년에는 「도주제 특별구역의 광역행정추진에 관한 법률」이 제정된 바 있음

○ 광역행정과 지방분권을 일찍부터 주장하고 이에 필요한 이론적 체계를 갖춘 것도 간사이 지역임. 에구치 가츠히코는 이에 대한 지침서를 남기고 있는데, 『지역주권형 도주제 총합연구』(2014),『탈중앙집권론』(2002),『지역주권론-간사이 독립-』(1996) 등이 대표적임

에구치 가즈히코(江口克彦)는 마츠시타 그룹의 중역으로 마츠시타 전기산업의 창업자인 마츠시타 고노스케가 설립한 ‘PHP총합연구소’사장이던 인물이다. 현재는 ‘PHP연구소’로 개칭되었으나 여전히 간사이지방인 교토에 있고, ‘마츠시타 경영숙’도 운영하고 있음.

○ 현재의 47개 도․도․부․현을 9~13개 도․주로 통합 개편한다는 도주제는 관련법 제정 후 본격 추진되었으나, 이 대한 국민여론의 저하 등으로 재검토 중임

○ 간사이 지역에서는 도주제 실시 전이라도 단계적으로 지방분권과 광역행정체제를 갖추기 위해, 1997년 간케이렌 내에 간사이연계위원회를 설치하고, 위원회가 중심이 되어 1999년 지자체와 경제계가 연계하여 간케이광역연계협의회(Kansai  Council : KC)가 발족함

○ 광역연합제도에 대한 공식적 논의는 2003년 2월 간케이렌이 간사이 재계세미나를 개최하고, 제언 형식으로「지방의 자립과 자기책임을 확립하는 간사이 모델 제안」을 공표함. 이 제안에서 특히 간사이의 다양성을 살리기 위해 부현연합형 간사이주가 적절하며, 우선 지방자치법 상 보장되어 있는 광역연합제도를 활용하여 「광역연합 간사이주」 설치를 제안함

○ 2006년 7월 간사이 지자체와 경제단체로 간사이지방분권개혁추진협의회가 발족, 간사이광역연합 사업의 명확화와 광역연계조직 정리․통합에 관한 논의와 검토를 함

○ 2007년 7월 KC 등 8개 관련 단체의 통합 또는 참여로 간사이광역기구(Organization of Kansai Unity : KU) 결성함. 또한 KU에는 간사이 지역의 2부 7현 4정령도시 및 7경제단체인 간케이렌, 오사카․교토․고베․사카이 상공회의소, 간사이경제인동우회, 간사이경제협회를 정회원으로, 시정촌, 민간기업, 단체 등을 찬조회원이 있는 관민이 참여하는 연계조직임

○ 간사이광역기구 내에 광역분권개혁추진본부가 설치되어 여기서 간사이광역연합 설립계획 수립과 추진을 하여 2010년 12월 1일 간사이광역연합이 발족함

② 설치 절차

○ 간사이광역연합은 일본 지방자치법(1947년 법률 제67호)의 개정법률(1999년 법률제87호ㆍ160호)에 따라 설치됨

○ 광역연합은 보통지방자치단체와 동일한 법인격을 갖는 특별지방자치단체의 일종임. 특별지방자치단체에는 우선 도쿄도와 같은 23특별구와 지방자치단체의 조합, 재산구로 나누어지고, 지자체의 조합에는 일부사무 조합과 광역연합으로 나누고 있음

○ 일부사무조합은 조합을 구성하는 단체나 해당 단체의 집행기관이 수행하는 사무 일부를 조합에서 공동처리 하는 것이고, 광역연합은 광역행정을 필요로 하는 현장 중심의 다양한 행정수요에 대응할 목적으로 행정체제의 광역화하는 수단의 하나라는 점에 차이를 둠

○ 일본 광역연합 제도의 도입과 설립은 1999년 지방자치법 개정법률이 제정된 후부터 가능해졌고(지방자치법 제284조 제3항, 제291조의2~제291조의13), 간사이광역연합은 약 10년 후인 2010년에 설립됨

○ 우선 광역연합의 결성하고자 하는 경우, 이에 찬성하는 지방자치단체(이하, 구성단체)의 의회 의결을 거쳐 ⌈광역연합 규약」(지방자치법 제291조의4)을 제정해야 함

○ 광역연합을 구성하는 지자체 장의 명의로 총부대신에게 신청을 하고, 이에 총무대신의 허가로 광역연합이 설립됨

○ 구성단체의 장을 선거인으로 하여 광역연합장을 선출하고, 의회를 구성 전에 필요한 사무의 전결처분 등을 실시함

○ 광역연합의회의원을 선출하여 광역연합의회 개원과 전결처분 승인, 조례 의결, 예산과 광역계획 등을 심의함.

○ 광역연합의회에서 의결한 광역계획은 각 구성단체로 송부하 구성단체는 이를 공표함. 설립 절차는 그림3과 같음

(2) 설치 목적

○ 오사카를 중심으로 한 간사이권은 역사적으로 경제수도 역할과 기능을 하던 지역으로, 현재는 도쿄도 중심의 수도권 일극집중 현상으로 간사이권은 상대적으로 침체 상태에 놓여 있음

○ 간사이 지역에서는 완전한 통합형 도주제에는 미치지 못하나, 광역행정의 목적을 실현하기 위해 광역연합제를 추진함. 현행 지방자치법의 규정만으로 설립이 용의한 광역연합을 선택하여 추진한 것임

〈그림3〉간사이광역연합 설립 절차

출처 : 이정석, 『일본간사권 현간 연계 동향』, 경남발전연구원, 2011, 9쪽.

○ 간사이광역연합을 산출한 「간사이광역기구(KU)」에서 광역거버넌스의 목적으로 「간사이 지역의 다양한 개성을 존중하고, 간사이 전체의 통합력 발휘와 간사이 광역연계를 더 한층 강화하여, 활력과 매력이 넘치는 지역으로서 간사이가 자립적으로 발전해 가는 것」으로 설정하고, 이를 위해 다음과 같은 운영방향을 세워두고 있음

- 지방분권형 사회를 구현하기 위하여, 간사이를 중심으로 지방분권개혁의 돌파구를 열어감

- 간사이 지역 스스로가 광역행정을 전개하고, 이에 책임지는 간사이 지역의 주인이 됨

- 간사이 지방자치단체와 국가기관인 특별지방행정기관 간의 중복행정 지양하고, 지역별 특성을 살려 간사이 발전을 선도함

(3) 조직 형태와 조직도

① 광역연합의 회원 지자체의 구성

○ 2010년 12월 1일 간사이광역연합이 설치될 때는 2부 5현인 시가현, 교토부, 오사카부, 효고현, 와카야마현, 돗토리현, 도쿠시마현으로 출발하고, 2012년에 4개 정령지정도시인 교토시, 오사카시, 사카이시, 고베시, 2015년에는 나라현 이 가입하여, 현재는 8개 부·현과 4개 정령지정도시가 참가하여 12개 지방자치단체로 구성되어 있음(그림4)

○ 광역연합을 구성하고 있는 간사이권역의 총인구는 약 2,200만명, 면적은 34,745㎢, 지역총생산(GRDP, 2019년)은 약 85조 9,700억엔임

〈그림4〉간사이광역연합 구성 12지방자치단체

출처 : 이정석, 『일본 간사이권 현간연계 동향』(경남발전연구원, 2011, 15쪽)을 참고하여              2020년 12월 말 현재 추가로 참가한 구성 자치단체를 표시함

② 광역연합의 조직 형태

○ 간사이광역연합은 의결기관인 의회와 집행기관인 연합장을 둔 기관대립형

- 광역연합 의회의원은 구성단체의 각 지방의회에서 의회의원 중 선출. 정수 및 각 부·현·시가 선출하는 의원 수는 간사이광역연합 규약 제8조 및 제9조에 규정함

- 광역연합장은 구성단체의 장들이 투표에 의해 선출하는데, 입후보자는 구성단체의 장으로 한정됨

- 부광역연합장은 광역연합장이 광역연합장 이외의 구성단체의 장 중에서 선임함

- 광역연합장 및 부광역연합장의 임기는 2년으로 하며, 양자 모두 구성단체의 장이 아닐 때에는 동시에 그 직을 상실하게 됨

○ 간사이광역연합에 광역연합위원회, 광역연합장, 광역연합의회(議會), 감사위원, 선거관리위원회, 간사이광역협의회 등을 두는데 〈그림5〉와 같음

〈그림5〉간사이광역연합 조직도

출처: 간사이광역연합 홈페이지

(https://www.kouiki-kansai.jp/koikirengo/koikirengo/soshiki/152.html).

○  광역연합위원회

- 광역연합의 운영에 필요한 기획과 조정 및 입안 등을 위하여 광역연합에 구성단체의 장을 위원으로 하는 합의기관으로서 광역연합위원회(이하, 광역연합위)를 둠

- 위원장과 부위원장 각 1명을 포함하여, 나머지 구성단체의 장 10명의 위원과 함께 총 12명으로 구성함

- 광역연합위는 예규나 광역계획, 예산·결산, 광역연합의 시책과 관련된 중요사항에 관한 기본방침 및 처리방향에 관하여 광역연합장에게 자문. 광역연합장은 광역연합위원회의 의견을 바탕으로 필요한 조치를 강구함

- 위원장은 위원회를 대표하고 위원회의 의사(議事)와 위원회의 회의를 총괄·주관.  위원장은 광역연합장이, 부위원장은 부광역연합장이 맡음

- 구성단체 각각의 단체장이 주도하는 각 분야의 사무와 사업을 신속하게 추진하기 위하여, 각 자치단체장이 사무분야별로「담당위원」으로서 집행 책임을 맡고 있음

○ 광역연합장

- 광역연합장은 집행기관의 장으로 광역연합을 대표하며 광역연합위원회의 위원장을 겸함

- 광역연합장은 간사이광역연합 규약에 따라 광역연합과 상호 간에 밀접한 연계가 필요하다고 인정되는 자치단체에 대해, 그 자치단체의 장과 협의하여 ‘연계단체’로 지정할 수 있고, 그 단체장을 광역연합위에 출석하게 하여 의견 청취 가능함

○ 광역연합의회

- 광역연합의회는 광역연합의 의결기관으로 지방자치법에서 정한 조례제정·개폐, 예산·결산 심의 등 의결사항에 대한 의결, 선거 등 지방자치단체와 같은 권한을 가지고 있음

- 의장단은 의장 1명, 부의장 1명으로 하고, 그 임기는 광역연합 의회의원의 임기(=구성단체 의회의 의원으로서의 임기)에 따름

- 상임위원회는 총무상임위를 39명으로 구성하여 총무상임위만 전 의원이 참여하고, 산업환경상임위 20명,  방재의료상임위 19명으로 상임위 활동을 하고 있음

〈표2〉간사이광역연합의회 구성

본회의 : 의원 정원 39명, 개최 연 4회		전원협의회: 의안 심사, 회의 운영 협의조정	이사회
상임위원회: 총무, 산업환경, 방재의료
총무상임위원회	▸구성: 39명(전의원) ▸소관: 광역연합 관리·운영, 특별지방행정기관 대책, 자격시험·면허, 광역계획
산업환경상임위원회	▸구성: 20명 ▸소관: 광역관광·문화·스포츠 진흥, 산업진흥, 환경보전
방재의료상임위원회	▸구성: 19명 ▸소관: 광역방재·의료, 직원연수

출처 : 간사이광역연합 홈페이지

(https://www.kouiki-kansai.jp/koikirengo/gikai/index.html)

- 광역의원은 연합을 구성하는 각 자치단체의 의회에서 의원을 선출함. 현재 12개 자치단체의 인구수에 맞추어 정해진 비율에 따라 최저 2명 내지 최대 5명씩 선출하고 있음

- 각 자치단체별 의원 수는 오사카부·효고현 각 5명, 시가현·교토부·와카야마현 각 4명, 나라현·도쿠시마현·오사카시 각 3명, 돗토리현·교토시·사카이시·고베시 각 2명을 배분하고 있음. 광역의원의 임기는 소속 자치단체의회의 의원 임기에 따르되 후임자가 취임할 때까지로 함

○ 기타 조직

- 지방자치단체의 재무관리와 사업의 경영관리를 위하여 식견이 뛰어난 전문가 1명과 광역의원 가운데 1명으로 모두 2명의 감사위원을 두고 있음. 일본의 지방자치단체는 우리나라처럼 의회가 행정사무감사권을 가지는 것이 아니라, 감사위원제도를 두어 감사위원들이 감사하고 있음

- 광역권에 걸쳐 각 지역의 주민들로부터 다양하고 폭넓은 의견을 청취하기 위하여, 간사이광역협의회를 구성·운영하고 있음

- 선거와 관련해서는 선거관리위원회를 광역연합 내에 두고 있음. 이는 광역연합을 구성하고 있는 각 자치단체 의회의 의원과 자치단체장의 선거권이 있는 주민 등으로 구성되는 4명의 위원으로 선거관리위원회를 구성·운영하여 공정한 선거관리를 하고 있음

(4) 공동처리 사무와 재정

① 광역계획 추진

- 광역계획추진위원회에서 광역계획 달성상황에 대한 적절한 평가검증을 실시하고, 연도별 시책추진의 목표를 설정하여 사업 달성상황 및 효과를 파악하여 보다 더 효율적인 광역행정을 추진함

- 광역계획과 분야별 계획을 종합적으로 추진하고, 분야별 계획도 광역계획에 맞추어 진행상황에 대한 평가를 실시함

② 3년 단위 광역계획 수립과 제4기 광역계획

○ 광역연합이 목표로 하는 간사이의 미래상

〈기본적인 관점〉

- 국토의 쌍안구조(雙眼構造) 실현과 분권형 사회를 선도하는 간사이

▹ 중앙집권체제 타파와 도쿄일극집중을 해소하여 개성이 풍부하고 활활력 넘치는 간사이를 실현함, 수도기능을 지원하고 수도권과 인프라 격차를 줄이는 데 경제계와 일체가 되어 추진함

- 개성과 강점, 역사와 문화를 살려 지역 전체가 발전하는 간사이

▹ 간사이 각 지역에 이어져 온 역사․문화를 살려 매력을 국내외 발신하고, 간사이에 대한 자긍심과 애정, 자신을 가지는 인재를 늘리고 지역전체가 발전하는 간사이를 창조함

- 아시아․세계로 이어지는 새로운 가치창조의 거점 간사이

▹ 각 분야를 글로벌한 관점에서 대응하며, 이를 하드․소프트 양면에서 적극적으로 전개함. 세계적 이벤트를 살려 간사이에 사람․물자․정보를 결집하여 간사이에서 새로운 가치를 창조하여 세계에서 존재감을 높여 나감

〈간사이 6가지 미래상〉

- 위기에 강하고 재난방재와 재해감소의 모델이 되는 간사이

- 의료 상의 안전․안심 네트워크가 확립된 간사이

- 국내외 관광․문화․스포츠 교류의 거점 간사이

- 세계로 열린 경제거점 간사이

- 지구환경․지구환경문제에 대응하여 환경․경제․사회의 통합적인 수준 향상으로 지속가능한 간사이

- 사람․물자․정보가 집적하는 기반 갖춘 세계 네트워크 거점 간사이

○ 광역연합 설치 후 제1, 제2, 제3기 광역계획 추진

- 광역연합을 설치한 2010년부터 3년 단위로 광역계획을 실시하고 있음. 제1기(2010~2023), 제2기(2014~2016), 제3기(2017~2019)에 이 현재는 「제4기 광역계획」(2020~2022)을 추진 중임.

- 7개 분야의 광역사무와 정책 기획조정, 분권형 사회 구현하기 위한 검증을 거친 후 계획을 수립함

- 광역연합 설립 취지와 목적인 「지방분권개혁의 돌파구 모색 : 분권형 사회 구현」, 「간사이 광역행정 전개 : 간사이 전체의 광역행정을 맡을 책임주체 만들기」, 「국가와 지방의 이중행정을 해소 : 국가의 지방지부․분국 사무 이양 받을 준비라는 관점에서 총괄적 사무」를 실시함

○ 제4기 광역계획

〈기본방침〉

- 간사이 미래상을 목표로 7개 분야의 사업을 충실하게 추진하는데, 특히 「월드마스터즈 게임 2021 간사이」, 「2025년 오사카·간사이 엑스포」등에 적극 대응하고 있음

- 도쿄 일극집중 폐단을 해소하기 위해 국토의 쌍안구조를 구축하고, 특별지방행정기관의 지방이양과 국가 사무․권한의 이양을 적극적으로 전개하여 지방분권형 사회를 구현함

〈표3〉제4기 광역계획(2020~2022)

분 야		사무 내용
광역방재		￭ 대규모 광역재해를 상정한 광역적 대응 추진 ￭ 재난 발생시 물자공급의 원활화 추진 ￭ 재난의 방재와 감재(減災) 사업 추진
광역 관광· 문화· 스포츠 진흥	관광	￭ 다양한 광역관광 사업 전개로 간사이로 관광객 유치 ￭ 전략적인 프로모션 전개 ￭ 외국인 관광객 유치 확대, 순환율과 체재율 높이는 관광기반 정비 ￭ 간사이 강점을 살린 문화․스포츠 관광 전개 ￭ 관민 일체로 광역연계 DMO 대응 추진
	문화	￭ 간사이 문화 진흥과 국내외에 매력발신 ￭ 지역연계 교류로 간사이문화 더 한층 향상 ￭ 간사이 문화의 차세대 계승 ￭ 정보발신․지역연계 교류 지원․인재양성 위한 플랫폼 활용 ￭ 신간사이 문화 진흥
	스포츠	￭ 「월드마스터즈 게임 2021 간사이」 개최 지원 ￭ 「생애 스포츠 선진지역 간사이」실현 ￭ 「스포츠 성지 간사이」실현 ￭ 「스포츠 투어리즘 선진지역 간사이」실현
광역 산업 진흥	산업	￭ 간사이 우수성 살린 이노베이션 창출환경․기능 강화 ￭ 고부가가치화의 중견․중소기업 등 성장 지원 ￭ 개성 풍부한 지역의 매력을 살린 지역경제 활성화 ￭ 간사이 유능한 인재 확보와 육성
	농림	￭ 지산지소(地産地消)운동 추진으로 역내소비 확대 ￭ 식문화 해외발신으로 수요확대 ￭ 국내외 농림수산물 판로 확대 ￭ 6차 산업화나 농상공연계 추진 등으로 경쟁력 강화 ￭ 농림수산업을 담당할 인재육성과 확보 ￭ 도시와 교류하여 농산어촌 활성화와 다방면의 기능 보전
광역의료		￭ 광역 구급의료체계의 충실 ￭ 재난 시 대비 광역의료체제 강화 ￭ 과제해결을 위한 광역의료연계체제 구축
광역환경보전		￭ 저탄소 사회 만들기(지구온난화 대책) ￭ 자연공생형 사회 만들기(생물다양성 보전) ￭ 순환형 사회 만들기(자원순환 추진) ￭ 지속가능한 사회 맡을 인재육성(환경학습 추진)
자격시험․ 면허 등		￭ 자격시험․면허 등 사무 지속
광역직원연수		￭ 광범한 시야 가진 직원 양성 및 업무집행능력 향상 ￭ 구성자치단체 간 상호이해와 인적 네트워크 활용 ￭ 효율적인 연수의 확대

출처 : 간사이광역연합 홈페이지(https://www.kouiki-kansai.jp/koikirengo/keikaku/236.html)

○ 재정

- 연합의 2019년 세입은 분담금 및 부담금 1,312,662천엔, 사용료 및 수수료 246,513천엔, 국고지출금 758,555천엔, 재산수입 2천엔, 기부금 1천엔, 이월입금 25,853천엔, 이월금 51,704천엔, 예금이자 1천엔, 잡수입 57,505천엔 총 2,465,796천엔

- 광역연합의 2019년도 총예산액 세출은 의회비 12,204천엔, 총무비 396,645천엔, 광역방재비 19,836천엔, 광역관광․문화․스포츠 진흥비 105,101천엔, 광역산업진흥비 46,148천엔, 광역의료비 1,581,724천엔, 광역환경보전비 41,915억엔, 자격시험․면허비 253,699천엔, 광역직원연수비 3,523천엔, 공채비 1천엔, 예비비 5,000천엔으로 총2,465,796천엔

〈그림6〉간사이광역연합의 예산(2019)

출처 : 간사이광역연합 홈페이지(https://www.kouiki-kansai.jp/koikirengo/koikirengo/154.html)

4) 설치 의의와 시사점

① 설치 의의

- 간사이 지역에서는 간사이 지역의 미래상으로 ‘도주제’를 설정해 두고, 그 전 단계로 광역연합제도의 도입하여 광역행정을 실시하고 있는 중임. 간사이 지역의 완전한 통합 이전이라도 광역연합 모델로서 활용 가능했던 것은 지방자치법상에 그 설치 근거가 확립되어 있었기 때문임

- 간사이광역연합의 설치를 통하여 간사이 지역의 오랜 숙원사업인 광역행정을 법․제도적인 보장 하에서 전개할 수 있게 됨

- 지방자치단체와 국가기관인 특별지방행정기관의 중복행정의 폐해를 없애기 위해, 특별지방행정기관의 원칙적 폐지 방침에 따라 관련 권한의 이양에 대비하여 광역연합에서 인수태세를 갖추어 나감

이정석, 『일본 간사이권 현간연계 동향』, 경남발전연구원, 2011, 39쪽.

② 시사점

- 일본과 지방자치 유형이 유사한 우리나라에서도 지방자치법 정비만으로 도입‧활용이 가능한 제도지만, 유사점과 상이점을 철저하게 분석하여 우리나라 지방자치 실정에 맞게 정착시켜 나가는 것이 중요함

▹ 2020년 지방자치법 전부개정법률안(대안)의 국회통과로 실시 근거가 마련되었다는 점에서, 지자체 간 연계‧협력이 요구되고 있는 지방자치 현장에서 관계 지자체의 관심을 집중시킬 것으로 예상됨

▹ 다만, 법‧제도상의 상이점을 바탕으로 향후 전개될 운용의 묘를 어떻게 살리느냐가 제도 실시 성공의 관건이 될 것임

- 부‧울‧경의 경우에도 산적한 시‧도 간 현안문제 해결을 위해 (가칭)동남권특별연합과 같은 특별지방자치단체를 설치함으로써 대도시권(광역권) 거버넌스 모델의 활성화를 도모할 필요가 있음

4. 신지방자치와 메가시티 광역거버넌스에 대한 기대

○ 지방자치는 지방분권이 선결되어야

- 지방정부로 완전한 분권이 이루어질 때, 완전한 지방자치를 기대할 수 있고, 그러한 자치의 토양위에서 지방자치의 꽃을 피울 수가 있음

- 분권화가 전제가 되지 않으면, 8할, 7할 자치라는 말이 무성하면, 명실상부한 지방자치는 아직 요원하다는 것을 의미하고, 이로 인한 국내적 불평등과 불이익은 고스란히 지역 주민들에게 귀착될 것임

- 지방분권이 시동된 당초보다는 어느 정도 분권화의 성과가 이루어졌으나, 핵심적 지방분권 과제의 해결을 위해서는, 아직도 갈 길이 멀기만 하니, 이에 대하여 국가적 차원에서 특단의 조치가 필요

- 역대 정부는 예외 없이 지방분권을 국정과제로 선언하면서도, 실지로는 용두사미로 끝나는 경우가 대부분이라 점에서, 지방소멸 시대를 동시에 맞이하면서 이를 걱정하는 공직자는 물론 이와 연계된 전문가와 시민사회의 활동가 그리고 지방분권을 갈망하는 지역주민을 비롯한 국민들까지, 국가와 지방소멸 시대적 상황에 대한 새로운 인식과 함께 공동대응을 해 나가야 할 것임

- 향후 지방분권은 형식적·일시적 보여 주기식 지방분권의 가시적 흉내는 멈추고, 정치권의 집권초기 국민과의 약속을 함부로 어기는 태도를 뛰어 넘어 진취적 자세를 취할 때, 지방의 미래 희망이 보이게 될 것임

○ 새로운 지방자치 모델, 초광역거버넌스에 대한 기대

- 부울경 광역행정으로 지역민들 광역적 수요 충족

▹ 2012년 5월 29일 동남권광역교통본부가 설립되어 부산·울산·경남 간에 행정구역을 넘나드는 광역교통 체계가 구축되어, 3개 시·도민들에게 많은 교통편의를 제공하던 중, 2013년 12월 31일 광역교통본부가 폐지

▹ 동남권 내․외부적 요인으로 폐지된 것은 광역교통본부의 법적 지위나 위상이 불안정한 상태로 출범한 것으로 보아야 할 것임

▹ 부울경 메가시티가 법적 기구로 설치되면 부울경 광역특별연합의 부서로서 동남권광역교통본부 등 다양한 행정수요에 따른 조직은 법적 기구로 지속성이 보장

- 다양한 광역사업 발굴

▹ 우선적으로 광역사업은 부울경 주민수요에 1차적으로 초점을 맞추어, 주민들의 불편한 점과 미래 희망사항 등 주민수요 맞춤형 광역사업 전개 필요

▹ 다음으로 부울경 연구원 공동연구에서 제시된 수많은 사업 중에서 동남권이 동반성장할 수 있는 사업 중심으로 우선순위와 부울경 역할분담형으로 사업 추진 필요

▹ 또한 사업을 시행하는 경우, 부울경 각 지역이 가진 특성, 역량, 잠재력 등을 고려하여, 공동사업은 균등한 역할을 맡을 것이나, 공동사업이라도 사업장이 특정 지자체에 한정되는 경우는 타 지역에도 이에 준하는 사업의 기회를 부여하는 등 그 원칙과 기준 설정 필요

- 조례제정권의 한계 극복

▹ 조례제정의 범위와 한계 문제는 모든 지방자치단체에도 아직 해결이 안 되고 있고, 특히 느슨한 형태의 광역특별연합에서는 조례제정권이 더욱 제한된 범위 내에 있어, 이를 극복하기 위한 실효적인 방안 모색 필요

▹ 광역사업을 추진함에 법제적 규제는 지방분권과 국가균형발전 차원에서 부울경 메가시티도 차등적 지방분권화 대상지역으로 지정하는 방안 모색 필요

- 느슨한 광역행정체제를 거쳐 부울경 완전통합행정의 길 모색

▹ 글로벌 시대에 접어들면서 국가 간의 경쟁시대에서 도시와 도시 간, 지역과 지역 간의 경쟁시대가 되었고, 지방소멸 시대도 급속하게 진행되어 다수의 지방자치단체도 소멸의 기로에 서있음

▹ 동남권 광역특별연합은 지방정부의 완전한 통합이 아니라, 완전통합을 향해 가는 과도기적 과정으로 보고, 광역특별연합 설치 후 다양한 광역사업의 시행으로 지역 주민들이 동남권 생활의 편의와 혜택을 인지하여 이해하게 되면, 동남권의 실질적인 광역행정의 필요성과 공감대 확산 예상

▹ 광역특별연합 체제인 부울경 메가시티로 광역계획과 광역사업이 실질적인 결실을 맺는다면, 부울경 완전통합의 날도 기대할 수 있을 것임

- 전국의 타 지역으로 메가시티 광역행정권의 확산 기대

▹ 이미 타 광역권 지역에서 메가시티제 도입의사를 밝힌 지역도 있고, 현재 검토 중인 지역도 나타나고 있음

▹ 지방자치법 전부개정으로 특별지방자치단체 설립 가능하게 된 점을 계기로 하여, 동남권(부울경) 메가시티제도가 확산되길 기대함

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